新型农村合作医疗制度自2003年试点实施以来，目前已经基本覆盖了全国农村居民。近日，国家审计署公布了对“45个县市区新型农村合作医疗基金审计调查结果”，这是我国首次对新农合资金进行审计。
对于审计结果，审计部门称，“新农合基金的管理使用总体情况是好的，但也存在少量违纪违规问题”。
在业内专家看来，目前，新农合资金在两个方面蕴藏着潜在的风险：一方面，当前大的社保基金监管体制相对落后，亟待进一步完善；另一方面，作为新农合缴纳和保障主体的广大农村居民，对于资金的安全意识十分欠缺。
2700万新农合资金被挪用
新农合，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。
据介绍，国家审计署此次审计调查未发现大的违纪违规问题，但少数县和基层卫生院在具体执行政策、基金管理使用中还存在一些问题。
审计发现，全椒县、大洼县、西丰县、凤城市、岳池县共5个县的政府有关部门挪用新农合基金2738.18万元，用于发放企业职工基本养老保险金等。舒城县、霞浦县、龙海市、建阳市、福鼎市、汨罗市共6个县的新农合经办机构虚报参合人数4925人套取财政补助资金37.30万元。
另据了解，截至2011年1月10日，全椒县、大洼县、西丰县、凤城市、岳池县共5个县归还新农合基金2680.1万元；湖南省汨罗市对虚报参合人数套取财政补助资金的1名卫生院院长给予警告处分，其他正在整改中。
审计部门有关负责人认为，违纪违规现象主要表现在：一是个别县市政府有关部门挤占挪用新农合基金用于发放企业职工基本养老保险金等；二是少数县市新农合经办机构审核把关不严擅自扩大补偿范围和提高补偿标准；三是部分乡镇卫生院利用虚假病历获取新农合补偿。
新农合资金管理风险重重
有业内人士认为，在实际中，新农合资金的安全状况令人担忧。这笔农民的“救命钱”，在不少人眼中却是一块唐僧肉。
近日被披露的一起新农合职务犯罪重大案件显示：2010年，云南省广南县人民检察院在进行预防新农合领域职务犯罪调研时发现，有不法分子利用管理漏洞进行敛财。于是顺藤摸瓜，一举查办了广南县新型农村合作医疗领域职务犯罪系列窝案串案。此案背后是当地多家乡镇医院与新农合管理部门串谋，涉案金额达450余万元。
《法制日报》记者了解到，近年来，江苏省丰县人民检察院查办了一批新农合职务犯罪案件，对新农合职务犯罪情况多有研究，记者就此采访了丰县检察院的办案检察官。检察官向记者分析了新农合职务犯罪的三种类型。
“第一大类型是在基金收取、管理的过程中容易出现侵占、挪用、贪污等类型职务犯罪。”丰县检察院的检察官说，由于新农合基金中农民个人缴费部分的筹集方式主要是乡村干部上门收缴、设点收缴费、代扣代缴等，而部分农民长期在外务工，生病住院的农民也只是一部分，相当一部分农民没有生病住院、没有产生报销医疗费用的问题。因此，在收缴费过程中，一些乡村干部和新农合管理员极有可能隐瞒部分农民上缴的参保资金，不入账、不上报，挪作私用或贪污截留。
据了解，第二类新农合职务犯罪多发生在医疗机构。在患者就诊过程中，一些医生为了牟取私利，盲目夸大病情，诱导病人住院，不合理用药、延长住院时间，提高住院费用，损害农民利益，套取新农合专项资金。
“弄虚作假，侵占新农合医疗补偿款是新农合职务犯罪的第三种类型。”办案检察官说，在医疗费用报销上，部分直接负责人员利用农民对具体药品及报销项目不清楚的弱点，人为限制农民报销范围，利用欺骗、隐瞒等方法少付应报费用而侵占农民合法利益。此外，医务人员与患者、农合管理人员勾结，虚增、假造处方或假医药发票入账，套取国家农合基金的行为也时有发生。
《法制日报》记者在采访中了解到，新农合资金出现问题，除了职务犯罪的原因外，还有不少是因为农民对自己缴纳的资金缺乏监督意识甚至是麻木的状态造成的。
首都医科大学在对山西省某村参加新农合农民长达两年的调查中发现，参加新农合农民对监督新农合资金的态度比较消极。
这项调查的负责人向记者介绍，参加新农合的农民是新农合政策的受益者和监督者，但在新农合实际执行中，参合农民的监督权力只不过是个形式。有部分农民听说过骗保的事，比如挂床住院、医患合谋，甚至经办机构人员徇私舞弊等。当问及“你想过举报吗”？有农民表示，不知道去哪举报；当问及“假如有举报电话时，你会举报吗”？有农民表示，“得罪人的事谁干”。而在个别乡镇卫生院，有的医生就直接对患者说，“你的病报大些吧，这样可以多报些”。很明显，医生诱惑参合农民与其一起骗保。当问道：“那你们怎么不反映呢？”有不少农民认为，不想管闲事，“只要自己的钱能报销就算了，谁还管那么多”。
首都医科大学新农合调查项目的负责人认为，参合农民作为新农合的最主要监督主体，合作医疗中的不规范行为应该都逃不过农民的眼睛。如果能调动农民对新农合资金进行监督的积极性，任何不规范的行为都将没有藏身之地。但调查结果表明，由于实际操作中农民监督主体地位的缺失以及监督维权意识的淡薄等原因，农民很难对基层政府部门及定点医疗机构进行监督。
保护农合基金需提升统筹级别
“2011年7月1日，社会保险法开始实施。但从目前的情况可以看出，在立法阶段曾经担心的问题已经发生。社会保险法第二条规定：‘国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度’，这里只是涉及了5项基本社会保险，并未涉及目前正在全国逐步铺开的新农保、新农合，新农合资金管理面临着无法可依的窘境。”中国政法大学教授胡继晔告诉《法制日报》记者。
丰县检察院的检察官在接受《法制日报》记者采访时，结合自身的办案经验分析说，目前，“由于法律依据缺失，监管人员在发现定点医疗机构的违规行为后，普遍只能对其作出‘扣罚补偿款’的经济处罚和行政处罚，而不能追究法律责任，这对违反‘新农合’政策的行为难以起到有效的震慑和遏制作用。这在一定程度上导致新农合在运行过程中出现第一年(2007年)政策刚启动时‘谨慎从事’，第二年(2008年)‘稳妥从事’，第三年(2009年)‘上有政策、下有对策’，在有关制度执行中‘搞变通’的现象”。
“目前，新农合制度的管理服务体系尚未健全，管理手段落后；内审和监管制度虚位，缺少专职人员队伍和法定规则。因此，需要特别警惕个人账户资金被挪用的情况。”清华大学公共管理学院教授、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说。
对此，胡继晔建议，未来在社会保险法配套的社会保险基金监督管理条例中，必须增加对以后新出现基金的“兜底”性条款，例如在该条例的附则中应当有“对于其他具有社会保险和社会保障性质资金的监督管理，参照本条例的相关规定执行”之类的条款。如果有这样的规定，那么对新农保、新农合等基金的监管就有法可依了。
“在不同的地方，新农合的主管部门不一样，有的地方是社会保障行政主管部门、有的是卫生部门，还有的地方由财政部门主管。所以，为确保新农合资金安全，还应当在未来的社会保险基金监督管理条例中明确其作为社会保险基金的性质，将其与其他社会保险基金一样纳入统一管理的轨道。只有纳入统一管理的轨道才能有效避免侵占、挪用。”胡继晔说。
杨燕绥认为，确保新农合资金安全应该多管齐下：整合城乡3项医疗保障制度的经办机构；实现新农合市级统筹和结算资金；统一和强化新农合信息系统；强化新农合内审稽核队伍。
此外，还有专家认为，为了避免地方政府部门挪用新农合资金情况的发生，全国大的社保框架应依法进行调整，这是确保新农合资金安全更为深远的举措。
胡继晔认为，由于养老金领取目前尚未做到真正的省级统筹，目前全国有2000多个养老保险统筹单位，其中有省级的统筹单位，大部分是市级统筹单位，还有不少地方是县级的统筹。而养老金的发放又是地方政府一项重要工作，所以有个别县级政府的部门挪用新农保资金用于发放养老金，这就成为统筹层次比较低的情况下的不得已选择，此次审计结果也证明了这一点。
“如果去问此次挪用新农合基金2738.18万元的5个县的政府有关部门，为什么要挪用？他们肯定能够说出一大堆的理由：这些钱并没有被地方官员贪污、吃喝、买公车，对地方政府而言只是左兜换右兜而已，是不得已的选择。其实在全国经济比较发达的上海市，同样面临养老金巨大缺口的尴尬，归根结底还是我们养老保险统筹层次太低、积存的养老金收益率太低，才发生类似的挪用问题。核心问题是尽快落实社会保险法第六十四条，尽快实现养老保险的全国统筹。如果养老保险基金实现全国统筹，那么县级政府部门就没有权力挪用了。”胡继晔说。
